Trzy wydarzenia miały duże znaczenie dla Unii Europejskiej latem i wczesną jesienią 2020 roku. Po pierwsze szczyt Rady Europejskiej, a więc przywódców państw członkowskich w lipcu, który określił nie tylko ramy dla kolejnej perspektywy finansowej, ale również ukształtował ważne tendencje ustrojowe. To na tym szczycie podejmowano decyzje mające realne znaczenie dla przyszłości UE. Po drugie, wystąpienie przewodniczącej Komisji Europejskiej w Parlamencie Europejskim, które z kolei uwypukla rosnące znaczenie sfery ideologicznej dla kształtowania procesów integracyjnych. Wspomniane idee sprawiają niekiedy wrażenie deklaracji trudnych do realizacji w praktyce. Niemniej istnieje ryzyko, że rosnąca ideologizacja projektu europejskiego, za czym stoi przede wszystkim Parlament Europejski, ale także coraz bardziej Komisja – mogą zakłócić pragmatyczne podejście do rozwiązywania kryzysów europejskich. Wreszcie trzecim wydarzeniem była komplikacja rozmów na temat brexitu. Unia zamiast budować mosty dla jak najlepszych relacji sojuszniczych ze Zjednoczonym Królestwem, a także korzystać z zasobów tego państwa, w tym naukowych, finansowych, militarnych i geopolitycznych, czyniła wszystko, aby rozstać się z Brytyjczykami w niezgodzie. Tym samym otwierała kolejny front w relacjach z niegdysiejszymi sojusznikami.
Lipcowy szczyt UE
Unia Europejska zmierza powoli w kierunku zcentralizowanej super-struktury, co odbywa się metodą „małych kroków”, nie tylko bez zmiany traktatów, ale nawet z ich ominięciem lub kreatywną interpretacją przepisów traktatowych. Nie jest to jednak zadanie łatwe, a na przeszkodzie stoją najczęściej spory między państwami członkowskimi. W lipcu 2020 roku nie nastąpił przełom w kierunku federacji europejskiej, zwłaszcza takiej, którą można by było określić mianem demokratycznej. Zamiast tego wzmocniła się władza Francji i Niemiec w UE. Stworzono również dogodne warunki do tego, aby znacząco zwiększyły się animozje i brak zaufania między państwami członkowskimi, co może pogłębić tendencje eurosceptyczne i dezintegrację w Europie.
Propozycja francusko-niemiecka dotycząca Europejskiego funduszu odbudowy (ang. European recovery fund) – szumnie określanego jako „UE nowej generacji” (ang. Next Generation EU) – wywołała dyskusję o momencie Hamiltonowskim w Unii, który miał torować drogę do federacji. Niemniej wyniki szczytu UE z 17-21 lipca 2020 roku[1] wskazują na to, że tendencje federalne są silnie mitygowane przez nawrót międzyrządowości. Po raz kolejny okazało się, że ustrój Unii ma postać hybrydową, łączącą wiele różnych elementów. Spotkania szefów rządów i głów państw, określane jako szczyty UE, wielokrotnie wcześniej uwypuklały czynnik międzyrządowy w zjednoczonej Europie. Na lipcowym szczycie Unii podjęto szereg działań antykryzysowych, które wzmacniają rolę państw w zarządzaniu nowymi instrumentami, a jednocześnie zwiększają rolę Komisji i jej dyspozycyjność wobec liderów integracji: Paryża i Berlina. Tworzy to pewne tendencje o charakterze systemowym, ważne dla przyszłego ustroju UE.
Cechą federacyjną jest wspólne zaciąganie długu przez państwa członkowskie. Wprawdzie już w perspektywie budżetowej na lata 2014–2020 Komisja w imieniu rządów narodowych zaciągała dług na rynkach finansowych. Teraz zgodzono się na nieznaną wcześniej skalę 750 mld euro. Warto jednak pamiętać, że fundusz odbudowy jest instrumentem jednorazowym, a więc w przyszłości państwa będą musiały wyrazić jednomyślną zgodę na kolejne wspólne pożyczki. Ponadto koncepcja ograniczonego w czasie i skali finansowej funduszu miała blokować stałą instytucję euroobligacji, która w sposób permanentny miała wspierać słabsze państwa strefy euro, a tym samym torować drogę do niechcianej w Niemczech i innych państwach północnych unii transferowej.
Przykładowo dyplomacja hiszpańska proponowała przed szczytem tzw. obligacje wieczyste (ang. perpetual bonds) w wielkiej skali, a rządy państw członkowskich zasadniczo miały się zobowiązać jedynie do pokrywania odsetek od tego długu. Inną propozycją były przygotowywane przez Komisję Europejskie od kilku lat tzw. euroobligacje, mające służyć inwestycjom publicznym w strefie euro. Te wszystkie propozycje były przyjmowane krytycznie zwłaszcza w państwach bogatej północy, które obawiały się, że w sytuacji kryzysu będą musiały pokrywać gro tych pożyczek. Ponadto obawiały się, że emisja wspólnego długu w strefie euro przyczyni się do zwiększenia i tak ogromnego zadłużenia w państwach Europy Południowej, a tym samym utrudni reformy fiskalne mające na celu zrównoważenie finansów publicznych w najbardziej zadłużonych państwach. Wyeliminowanie najbardziej radykalnych pomysłów dotyczących wspólnych obligacji ogranicza zatem możliwości pogłębiania federalizmu fiskalnego w UE.
Co więcej, wprowadzenie funduszu odbudowy umożliwia rozciągnięcie wspólnego długu na całą UE, a więc również na państwa, które nie należą do unii walutowej. Ponieważ spłata zadłużenia została zaplanowana do roku 2058 nie jest wykluczone, że Polska będzie w przyszłości traktowana w tych rozliczeniach już jako płatnik netto, a nie jak dotychczas beneficjent funduszy europejskich.
Kolejnym czynnikiem na drodze do federacji są podatki europejskie. Nie przez przypadek zwolennikiem ich wprowadzenia jest liberalno-lewicowa część eurodeputowanych, która popiera ideę pogłębiania federacji w Europie. W ten sposób elity parlamentarne nie tylko dążą do wzmocnienia UE, ale również widzą szansę na zwiększenie uprawnień Parlamentu Europejskiego. Chodziłoby przede wszystkim o to, aby ograniczyć władzę rządów narodowych, które ponieważ składają się na budżet Unii, tym samym mają największą władzę nad kierunkami wydawania tych środków. Zwiększanie tzw. dochodów własnych UE miałoby więc ograniczać rolę państw członkowskich i jednocześnie zwiększać rolę instytucji unijnych, takich jak Komisja lub właśnie Parlament.
Na lipcowym szczycie rządy narodowe zgodziły się tylko na podatek od plastiku, który nie został poddany recyklingowi. W konkluzjach ze szczytu pojawiły się także informacje o kolejnych podatkach, przygotowywanych przez Komisję, które mogą zostać wprowadzone w przyszłości. Ale taką decyzję będą musiały zatwierdzić jednomyślnie państwa członkowskie. Jeśli więc któryś podatek będzie niekorzystny dla jakiegoś kraju, albo będzie budził zastrzeżenia dotyczące federalizmu – będzie można tę tendencję powstrzymać.
Na szczycie UE uzgodniono, że w najbliższych latach Unia będzie dysponować największymi funduszami w historii przekraczającymi 1.8 bln euro. Niemniej składa się na to 750 mld euro jednorazowego funduszu odbudowy, zaś wieloletnie ramy finansowe, czyli tradycyjny budżet UE został faktycznie zmniejszony. Trudno mówić o federalizmie w Europie, skoro główny instrument fiskalny UE, jakimi są wieloletnie ramy finansowe zostały ograniczone w stosunku do poprzedniej siedmiolatki. Oznacza to mniejsze kwoty przeznaczone na politykę spójności i politykę rolną w tym budżecie, mierzone w cenach stałych. Wprawdzie te wydatki w najbliższej perspektywie budżetowej będzie kompensował fundusz odbudowy, ale jak wcześniej wspomniano jest to instrument jednorazowy, który ma zostać wydany w latach 2021-2023. W kolejnych negocjacjach podstawą dla dyskusji będą zmniejszone ramy finansowe przyjęte na ostatnim szczycie. Co więcej, mogą być dodatkowo zredukowane przez konieczność spłaty funduszu odbudowy, który powinien być zwrócony wierzycielom do 2058 roku. Podsumowując, w strategicznym horyzoncie czasu należy oczekiwać raczej „zwijania się” budżetu wieloletniego UE, a to oznacza ograniczenie dla rozwoju integracji.
Warto przypomnieć, że presja na zmniejszanie ambicji finansowych UE była jednym z najważniejszych postulatów Zjednoczonego Królestwa przed brexitem. Teraz te postulaty przejęły państwa „oszczędnej” północy, a Niemcy zaaprobowały ten trend podczas szczytu. Jak się wydaje, stanowi to pewne wyzwanie dla ambicji francuskich, deklarowanych wielokrotnie przez Macrona, ale jeszcze w większym stopniu dla oczekiwań Parlamentu Europejskiego. Dał on temu wyraz w rezolucji przyjętej tuż po zakończeniu rokowań przez państwa członkowskie[2]. W dokumencie parlamentarzyści narzekali zwłaszcza na to, że na szczycie dokonano cięć wydatków na rzecz ochrony zdrowia, na badania naukowe, edukację, transformację cyfrową. Ich zdaniem jest to sprzeczne z celami UE, zagraża przyszłości następnego pokolenia Europejczyków, utrudni realizację Europejskiego Zielonego Ładu itp. W ten sposób deputowani protestowali przeciwko zmniejszaniu ambicji UE, ale w dużym stopniu był to wyraz ich bezsilności, gdyż w negocjacjach finansowych mają znacznie mniej do powiedzenia, aniżeli rządy narodowe. Zaś wspomniane decyzje kształtują realną, a nie jedynie deklarowaną zdolność Unii do prowadzenia aktywnej polityki.
Można znaleźć inne przykłady tendencji do ograniczania przez rządy możliwości rozwoju integracji europejskiej. W przeciwieństwie do poprzedniego kryzysu w strefie euro nie wprowadzono nowych, stałych instytucji, mających ratować unię walutową. Zamiast tego powołano tymczasowy i jednorazowy fundusz odbudowy, w dodatku ściśle kontrolowany przez państwa członkowskie. Komisja Europejska przestała być główną instytucją kontrolującą wydatkowanie tego funduszu, a ciężar nadzorowania programów reform wprowadzanych przez państwa otrzymujące pomoc finansową Unii przejmują instytucje międzyrządowe. Najpierw Rada UE będzie decydować większością kwalifikowaną, a gdyby jakieś państwo miało nadal wątpliwości to Rada Europejska, a więc przywódcy i głowy państw, powinni rozstrzygnąć tę kwestię w drodze konsensusu.
To unia walutowa miała torować drogę do federacji. Niemniej Niemcy i inne państwa bogatej Północy nie były gotowe na mechanizmy unii transferowej dla zadłużonego Południa, a to poważnie ograniczało marzenia federalistów. Ponieważ unia walutowa nie jest federacją polityczną, ani jednolitym państwem, dlatego kryzysy każdorazowo wywołują zaniepokojenie inwestorów o nadmierne długi krajów Europy Południowej. Dlatego strefa euro pozostaje zarzewiem dezintegracji, zarówno w wymiarze ekonomicznym, jak i politycznym.
Państwa członkowskie będą decydować także w innej sprawie warunkującej otrzymanie funduszy unijnych. Na szczycie przyjęto, że kryterium ich otrzymywania będzie respektowanie praworządności i innych wartości UE wymienionych w artykule 2 TEU. Państwa zgodziły się wstępnie, że zostanie odrzucona propozycja Komisji, aby w tej sprawie procedować tzw. odwróconą większością głosów w Radzie UE, co oznacza, że dla aprobaty wniosku Komisji o ukaranie państwa wystarczająca byłaby mniejszość głosów. Na szczycie przyjęto, że taki wniosek będzie procedowany kwalifikowaną większością głosów w Radzie UE. Jest to sukces państw oskarżanych o łamanie praworządności, czyli Polski i Węgier. Niemniej to zwycięstwo może okazać się pyrrusowym, gdyby w istocie doszło do procedowania omawianej kwestii, gdyż w tej sprawie trudno będzie znaleźć obu krajom tzw. mniejszość blokującą. Będzie to ogromnym wyzwaniem, nawet jeśli listę problematycznych rządów poszerzą inne państwa Europy Środkowej niekiedy oskarżane o łamanie praworządności, takie jak Bułgaria, Chorwacja i Rumunia.
W ten sposób warunkowość dotycząca praworządności może ograniczyć możliwości korzystania z funduszy europejskich przede wszystkim dla państw Europy Środkowej. Właśnie z tego względu można określić państwa tej części UE jako największych przegranych lipcowego szczytu, co pokazuje również, że znajdują się one na dole piramidy władzy w Brukseli.
Oba typy warunkowości, tj. ekonomiczna i odnosząca się do wartości, w świetle konkluzji lipcowej Rady Europejskiej wzmocnią rolę międzyrządowości, dają nowe kompetencje Komisji, ale pod nadzorem największych państw członkowskich, wreszcie marginalizują znaczenie Parlamentu Europejskiego. To utrudnia federalizację. Jednocześnie niesie ryzyko zwiększenia sporów między państwami, zwłaszcza na linii północ – południe oraz wschód – zachód w UE. Głosowania w Radzie są najczęściej silnie upolitycznione, co oznacza, że obok procedowanej kwestii pojawiają się często inne wątki negocjacyjne, które przy tej okazji mogą być przedmiotem przetargu politycznego. Będzie to dyskomfortowa sytuacja dla każdego rządu zabiegającego o uruchomienie funduszy. Pozostałe państwa będą nie tylko ingerować w wewnętrzne reformy, które mogą nie być kompetencją UE, ale również wywierać presję na jak najbardziej korzystne dla nich załatwienie innych spraw negocjowanych w Brukseli.
Szczyt Rady Europejskiej z lipca 2020 roku potwierdził przywództwo Niemiec i Francji i ich przewagę strategiczną nad pozostałymi państwami członkowskimi. Oba państwa były inicjatorami pomysłu powołania funduszu odbudowy i jego powiązania z wieloletnimi ramami finansowymi. W czasie szczytu Emmanuel Macron i Angela Merkel byli architektami porozumienia i głównymi negocjatorami, niekiedy ważniejszymi, aniżeli szef Rady Europejskiej[3]. Kusili niezadowolonych koncesjami finansowymi, takimi jak rabaty w składce członkowskiej dla tzw. państw oszczędnych (ang. frugal states). Inni otrzymywali specjalnie dedykowane fundusze, jak w przypadku rezerwy dostosowawczej dotyczącej brexitu (ang. Brexit Adjustment Reserve), z której skorzysta głównie Irlandia.
Trudno odmówić Paryżowi i Berlinowi spektakularnego zwycięstwa. Niemcy odnotowały pierwszy znaczący sukces u progu swojej prezydencji w UE. Odniosły też korzyści finansowe, zwłaszcza w zakresie pozyskania grantów z europejskiego funduszu odbudowy. Podstawową linią argumentacji na szczycie była potrzeba uwzględnienia efektów pandemii, co miało ograniczyć kryteria historyczne podziału tego funduszu odnoszące się do populacji, PKB na mieszkańca oraz stopy bezrobocia. Chodziło o uwzględnienie tragicznej sytuacji na południu Europy. To dlatego w propozycjach Komisji sprzed szczytu głównymi beneficjentami grantów z tego funduszu były Włochy i Hiszpania, ale dzięki kryteriom historycznym była nią również Polska. Według analizy think tanku Bruegel w czasie szczytu Włochy i Hiszpania pozostały ich największymi beneficjentami, choć w stosunku do wcześniejszych propozycji Komisji wyraźnie straciły. W odniesieniu do propozycji sprzed szczytu Hiszpania otrzyma ponad 9 mld euro mniej grantów, a Włochy mniej o około 1 mld euro[4]. W podobnej sytuacji znalazły się niemal wszystkie inne państwa UE, w największym stopniu Polska (otrzymała mniej o 11.4 mld euro). Tymczasem wyraźnie zyskały granty Niemcy i Francja, zwłaszcza w ramach tzw. Europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (ang. Recovery and Resilience Facility) (odpowiednio 20.4 oraz 12.4 mld euro).
Na szczycie UE pojawiła się wyraźna hierarchia między poszczególnymi grupami państw UE. Na samym szczycie znalazły się Francja i Niemcy, które, jak to wcześniej wskazano miały wiodącą funkcję negocjacyjną i odniosły duże korzyści polityczne i finansowe. Na kolejnym miejscu można usytuować kraje Europy Północnej, zwłaszcza pięć państw określanych mianem oszczędnych, albo skąpych, czyli Niderlandy, Szwecja, Dania, Austria i Finlandia. Wynikało to z chęci ograniczenia przez nie skali bezzwrotnych grantów otrzymywanych z funduszu odbudowy na rzecz pożyczek, które poszczególne państwa musiały zwracać w ramach pozyskiwanych środków. Kraje oszczędne otrzymały zwiększone rabaty od naliczania ich składki do budżetu UE, a to oznacza, że pozostałe, słabsze ekonomicznie państwa m.in. z Europy Środkowej będą musiały pokryć te ulgi dla państw najbogatszych. Ponadto, zwiększono dochody finansowe przy pobieraniu ceł europejskich. Jest to korzystne zwłaszcza dla Niderlandów, które obsługują porty mające ogromne znaczenie dla importu dóbr do UE. Na trzecim miejscu należy wymienić państwa Europy Południowej, które zostały głównym beneficjentem funduszu odbudowy. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że najwięcej grantów z tego funduszu mają otrzymać Włochy (około 84 mld euro), Hiszpania (71 mld euro), a w następnej kolejności Francja (ponad 50 mld euro) oraz Niemcy (ponad 47 mld euro). Na piątym miejscu znalazła się Polska, ale ze znacznie mniejszą alokacją funduszy (niecałe 27 mld euro)[5].
Na końcowym miejscu w hierarchii europejskiej można ulokować kraje z Europy Środkowej. Europejski fundusz odbudowy został pomyślany w ten sposób, aby przekierować finansowanie europejskie z Europy Środkowej na południe kontynentu, do państw, które mogły w największym stopniu ucierpieć w wyniku pandemii. Temu miało służyć zmniejszenie tradycyjnych wieloletnich ram finansowych, jak również ograniczenie historycznych kryteriów alokacji środków w ramach funduszu odbudowy. W istocie poziom grantów z tego funduszu zmniejszył się dla państw Grupy Wyszehradzkiej w trakcie negocjacji przeciętnie o 30 proc.
* * *
Stopniowa centralizacja zarządzania w Brukseli służy przede wszystkim wzmocnieniu władzy Berlina i Paryża. Wprawdzie rosną kompetencje Komisji, ale jednocześnie zwiększa się jej nieformalne podporządkowanie liderom integracji. Nie ma oznak poprawy pozycji Parlamentu Europejskiego, poza sferą ideologiczną i marketingu politycznego. Tylko w ograniczonym stopniu wprowadzane są instrumenty federalizmu fiskalnego. Tym samym centralizacja zarządzania w UE nie toruje drogi w kierunku klarownej federacji demokratycznej, a raczej super-struktury administracyjno-sądowniczej zarządzanej z „tylnego siedzenia” przez najbardziej wpływowe stolice.
Orędzie o stanie Unii 2020
16 września 2020 roku przewodnicząca Komisji Europejskiej przedstawiła orędzie o stanie Unii[6]. Ponieważ jej wystąpienie odbywało się w Parlamencie Europejskim było nasycone emocjami i ideami. Hasłem przewodnim orędzia było wyprowadzenie UE ze stanu kruchości do żywotności. I choć wiele jej ocen było słusznych to recepty mogą się okazać życzeniowe lub zbyt zideologizowane, aby mogły skutecznie rozwiązać problemy.
Lekarstwem na problemy europejskie miała być np. centralizacja władzy po stronie Brukseli. Ponieważ dużym wyzwaniem dla Europy jest pandemia, to Ursula von der Leyen proponowała szereg rozwiązań na poziomie unijnym wspólnie określanych jako budowanie Europejskiej Unii Zdrowia. Miała ona świadomość, że jest to niezgodne z traktowym podziałem kompetencji, dlatego proponowała, aby zbliżająca się konferencja o Przyszłości Europy mogła zmienić tę sytuację, a więc zwiększyć uprawnienia Komisji kosztem państw członkowskich. Ambitna agenda w polityce zdrowotnej może być ograniczana przede wszystkim przez cięcia środków finansowych w przyszłym budżecie wieloletnim UE.
Szefowa Komisji uznała, że należy pogłębiać cztery wolności na rynku wewnętrznym, jak również wzmacniać strefę Schengen. Przypomnijmy, że zamykanie granic wewnętrznych w UE w czasie kryzysu pandemicznego budziło obawy m.in. polityków niemieckich. Z kolei troskę o cztery wolności traktatowe na rynku wewnętrznym wyrażali politycy z Europy Środkowej, w tym z Polski. Von der Leyen zapowiedziała również działania na rzecz dokończenia reform w strefie euro. We wszystkich wspomnianych sprawach widać było podziały w łonie państw członkowskich, a tym samym deklaracje Komisji mogą okazać się trudne do zrealizowania.
Innym działaniem mającym uzdrowić sytuację w UE miała być ambitna polityka klimatyczna. Jednocześnie została ona silnie podszyta ideami i emocjami związanymi z ochroną klimatu. Von der Leyen ogłosiła chęć zwiększenia redukcji zanieczyszczeń do roku 2030 z 40 do 55 proc. Nawet te ambitne cele wzbudziły krytykę w szeregach zielonych deputowanych do Parlamentu Europejskiego. Domagali się oni zwiększenia poziomu redukcji emisji gazów cieplarnianych o 65 proc.[7] To pokazuje, jak silnie upolitycznione jest podejście części parlamentarzystów do ochrony klimatu, co nie uwzględnia kosztów dokonania takiej operacji. Ograniczeniem dla tej wizji może być zarówno opór wewnętrzny, jak i zewnętrzny. Z jednej strony pomoc finansowa dla regionów transformacji energetycznej został okrojona na szczycie UE w lipcu 2020 roku. Z kolei perspektywa wprowadzenia podatku węglowego na towary sprowadzane spoza UE może wywołać wrogie reakcje u największych partnerów handlowych Unii.
Ważnym aspektem odnowy gospodarczej w UE ma być szeroki program digitalizacji, w tym zbudowanie własnych systemów gromadzenia danych, prace nad sztuczną inteligencją i innymi nowoczesnymi technologiami. Komisja zmierzała także do szerszego przekazywania gromadzonych danych o europejskich konsumentach i obywatelach korporacjom i badaczom, gdyż obecnie „około 80 proc. danych gospodarczych nie jest wykorzystywanych”[8]. Czy Unia może w tej sytuacji zapewnić ochronę danych osobistych i wrażliwych (np. zdrowotnych)? Tym bardziej, że celem Komisji było wprowadzenie dla każdego mieszkańca kontynentu osobowości cyfrowej. Przewodnicząca Komisji zamierzała wykorzystać digitalizację do większej kontroli wypowiedzi w internecie, w tym zmierzając do wyeliminowania tzw. mowy nienawiści. Budziło to poważne obawy o nadmierną kontrolę nad demokracją przez urzędników europejskich, co może być wykorzystywane np. do ograniczania wypowiedzi niekorzystnych dla proponowanych przez Komisję kierunków polityki europejskiej lub niezgodnych z wartościami unijnymi. Projekt rozwoju gospodarczego może więc mieć także ważne cele polityczne, które pod pozorem digitalizacji mogą zmierzać do nałożenia ograniczeń na demokratyczną debatę o sprawach publicznych.
Innym celem Komisji – podzielanym przez dyplomatów niemieckich i francuskich – było zwiększenie możliwości głosowania większością kwalifikowaną w sprawie polityki zagranicznej. Jest to postulat, który wprawdzie może usprawnić działania zewnętrzne Unii, ale przede wszystkim zgodnie z interesem największych państw członkowskich. Jest natomiast trudny do przyjęcia dla mniejszych krajów, zwłaszcza w sytuacji odmiennych interpretacji sytuacji strategicznych, np. między Berlinem a Warszawą.
Komisja zaapelowała do państw członkowskich o większą konsekwencję w polityce zewnętrznej w sprawie Rosji, wskazując, że dotychczasowe działania Kremla m.in. agresja na Gruzję, Ukrainę, działania w Syrii i seria zamachów z wykorzystaniem substancji trujących – prawdopodobnie nie zostaną zmienione w wyniku budowy rurociągów między UE i Rosją. W ten sposób von der Leyen zakwestionowała argumenty niektórych polityków niemieckich, że rozbudowa relacji gospodarczych służy poprawie standardów demokratycznych i upowszechnianiu wartości europejskich[9]. Trudno jednak oczekiwać w tej sprawie zasadniczej rewizji polityki niemieckiej.
Przewodnicząca Komisji przyznała, że Chiny pozostają dla Unii „konkurentem gospodarczym i systemowym rywalem”. Wyraziła oczekiwanie, że Pekin dotrzyma swoich zobowiązań w zakresie ochrony klimatu, co ma duże znaczenie dla zrównania konkurencyjności produkcji w UE i Państwie Środka. Ponadto zaapelowała o przestrzeganie praw człowieka w odniesieniu do Hong Kongu i mniejszości ujgurskiej. Po raz kolejny okazało się, że państwa członkowskie spychają przypominanie o niewygodnych kwestiach w relacjach międzynarodowych na przedstawicieli instytucji unijnych, same starając się utrzymać jak najlepsze stosunki z Pekinem[10]. Niemniej w ostatnich miesiącach Unia wyraźnie pogorszyła relacje z wielu partnerami zewnętrznymi, w tym Zjednoczonym Królestwem, USA, Chinami, Turcją. Nadal obowiązywały sankcje nałożone na Rosję. W orędziu o stanie Unii przewodnicząca Komisji dostrzegła pogarszający się klimat relacji zewnętrznych, zwłaszcza z najbliższymi partnerami. Dlatego jej deklaracje o konieczności odbudowy więzi transatlantyckich – choć miłe dla ucha większości polskich polityków – to jednak mogą nie zostać zrealizowane. To samo dotyczy zachęty do uregulowania relacji ze Zjednoczonym Królestwem, które we wrześniu 2020 roku uległy raczej gwałtownemu pogorszeniu.
Przewodnicząca Komisji poprała rozwój otwartej na imigrantów i humanitarnej polityki migracyjnej. Jednocześnie bardzo silnie opowiedziała się przeciwko rasizmowi w UE. Podporządkowanie polityki migracyjnej idei walki z rasizmem miało spacyfikować wszystkie głosy przeciwstawiające się przyjmowaniu imigrantów lub stałym mechanizmom ich relokacji. Czy jednak proces ideologizacji polityki migracyjnej, a więc podporządkowywanie jej uniwersalnym prawom człowieka, zwiększy skuteczność rozwiązywania praktycznych problemów wynikających z nadmiernej imigracji i trudności z jej asymilacją? Warto przypomnieć, że duża grupa imigrantów nie podzielała lewicowej interpretacji wartości europejskich np. w zakresie praw mniejszości seksualnych, a także laickości życia publicznego i rozdziału religii od spraw publicznych. Naukowcy francuscy, którzy z bliska obserwują niepokojące przemiany społeczne pod wpływem pozaeuropejskiej migracji wskazywali, że nie sposób przyjmować zbyt dużej liczby osób o bardzo odmiennej kulturze, nie narażając na ryzyko własnej kultury[11].
Ostatecznie pod koniec września Komisja zaproponowała nowy pakiet rozwiązań mających przeciwdziałać kryzysowi migracyjnemu[12]. Jego zaletą było wzmocnienie procedur ochrony granic zewnętrznych oraz zamiar bardziej skutecznego odsyłania imigrantów, którzy nie uzyskali azylu. Komentatorzy zwracali jednak uwagę na to, że Komisja zrezygnowała z pomysłu lokowania centrów przyjmowania imigrantów poza granicami UE[13]. Jednocześnie planowano szereg działań centralizujących zarządzanie w gestii instytucji unijnych, co było powiązane z prowadzeniem zintegrowanej procedury granicznej, tj. przyznawania azylu lub decydowania o odesłaniu imigrantów do kraju pochodzenia. Komisja coraz silniej ingerowała w kompetencje państw członkowskich w zakresie polityki migracyjnej, w tym uruchamiając programy legalnej imigracji do UE i partnerstwa w zakresie poszukiwania talentów spoza UE. Komisja akcentowała również przymus okazywania solidarności, co oznaczało przede wszystkim wybór relokacji azylantów, albo przyjęcia odpowiedzialności za odsyłanie imigrantów do krajów macierzystych lub wybór innej formy wsparcia operacyjnego. Niemniej w sytuacji kryzysowej egzekwowanie solidarności miało być czynione w sposób bardziej rygorystyczny.
Należało się spodziewać trudnych negocjacji w Radzie UE nad postanowieniami tego pakietu. Odsyłanie nielegalnych imigrantów do ich kraju pochodzenia było niezwykle trudne pod względem prawnym i długotrwałe, czego dowodziło jedynie 30 proc. poziom skuteczności tego typu procedur. A to oznaczało, że podjęcie się tego zadania mogło skończyć się w większości wypadków przymusową relokacją imigrantów. Było to trudne do przyjęcia dla państw Europy Środkowej. Nowe otwarcie w polityce migracyjnej Komisji było więc bardziej trikiem negocjacyjnym i marketingowym, aniżeli zmianą podejścia wobec kryzysu migracyjnego. Ponadto, deklaracje w zakresie bardziej zdecydowanej ochrony granic zewnętrznych Unii stały w pewnej sprzeczności z postulatami humanitarnej postawy wobec imigrantów i większej dostępności portów greckich i włoskich dla imigrantów wyławianych na Morzu Śródziemnym. Według przewodniczącej Komisji „ludzie, którzy mają prawo zostać w Europie, powinni być zintegrowani i czuć się mile widziani”[14]. Komisja zapowiadała, że rozlokowany na granicach zewnętrznych Unii korpus Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej będzie kontrolował, czy respektowane są prawa podstawowe imigrantów[15].
Ursula von der Leyen kładła w swoim orędziu nacisk na kwestie ideologiczne, powiązane z wartościami europejskimi. W tym kontekście gromiła strefy wolne od LGBTQI oraz opowiedziała się za sankcjami finansowymi w przypadku łamania wartości unijnych. Jednocześnie zapowiedziała wejście Komisji w sferę kompetencji narodowych, tj. promując uznawanie praw rodzin homoseksualnych w całej UE, bez względu na to co na ten temat mówią lokalne konstytucje. W ten sposób będzie interpretowana europejska praworządność. Czy jednak położenie tak silnego nacisku na spory ideologiczne wewnątrz UE doprowadzi tę organizacji do większej siły, czy raczej uczyni ją jeszcze bardziej kruchą i niestabilną? Jak zauważa Chantal Delsol podporządkowanie polityk publicznych w UE względom ideologicznym utrudnia poszukiwanie pragmatycznych rozwiązań, a tym samym skazuje Europę na kolejne kłopoty. „Żyjemy w fikcyjnym świecie: wszystkie zdroworozsądkowe rozumowania niezgodne z obowiązkową ideologią są eliminowane i uznawane za poglądy reakcyjne, przestarzałe i niebezpieczne, czyli poglądy, które należy zniszczyć.”[16]
Negocjacje brexitowe
W roku 2020 Unia Europejska prowadziła trudne negocjacje ze Zjednoczonym Królestwem na temat docelowej umowy regulującej wzajemne relacje po brexicie. Był to kolejny etap rozmów rozwodowych między obu stronami, które rozpoczęły się po brytyjskim referendum z 2016 roku. Od początku były one trudne, a strona europejska miała przewagę polityczną i ją konsekwentnie wykorzystywała. Niemniej politycy partii konserwatywnej sprawującej rządy nad Tamizą starali się urzeczywistnić jeden z głównych celów brexitu, jakim była chęć odzyskania suwerenności, a więc m.in. swobody regulacyjnej i uwolnienia się od jurysdykcji zewnętrznej władzy sądowniczej.
Latem 2020 roku podjęto mało udaną próbę wypracowania kompromisu między obu stronami. Przedmiotem rozmów była docelowa umowa między nimi, która powinna zastąpić tzw. umowę rozwodową (The EU-UK Withdrawal Agreement) obowiązującą w okresie przejściowym do końca 2020 roku. Jeśli strony nie wypracowałyby takiej umowy do końca roku, to wówczas nastąpi tzw. brexit bezumowny, a relacje między UE a Zjednoczonym Królestwem będą określane na ogólnych zasadach prawa międzynarodowego (np. zgodnie z warunkami Światowej Organizacji Handlu w sprawach wymiany gospodarczej). Istnieje potencjalnie możliwość przedłużenia negocjacji i tzw. okresu przejściowego, ale wymagałoby to osobnej inicjatywy politycznej, która póki co nie jest przedmiotem rozważań.
Problem przedłużającego się patu negocjacyjnego w odniesieniu do tzw. umowy docelowej między stronami dotyczył trzech głównych kwestii: (1) uzgodnień dotyczących połowów na brytyjskich łowiskach, (2) przyjęcia regulacji unijnych przez stronę brytyjską po brexicie, wreszcie (3) możliwości rozstrzygania ewentualnych sporów przez Trybunał Sprawiedliwości UE, a więc sąd strony europejskiej[17]. Przynajmniej w dwóch ostatnich tematach konflikt dotyczył zakresu suwerenności Brytyjczyków po opuszczeniu UE. Londyn chciał odzyskać swobodę regulacyjną i kształtować legislację dotyczącą konkurencyjności gospodarczej oraz inne obszary prawa zgodnie z werdyktem lokalnych wyborców. Nie zgadzał się również na to, aby kwestie sporów między stronami rozstrzygał sąd preferujący interesy unijne, a przynajmniej aby jego rola w takich sytuacjach była poważna.
Ponieważ okres negocjacji coraz bardziej się wydłużał, co groziło bezumownym brexitem, Bruksela zdecydowała się zagrozić, że w przypadku braku umowy utrudni możliwość transportu żywności z Wielkiej Brytanii do Irlandii Północnej, a więc swobodną wymianę handlową w ramach Zjednoczonego Królestwa. Teoretycznie ma takie możliwości na podstawie tzw. protokołu dotyczącego Irlandii i Irlandii Północnej, zawartego w ramach umowy rozwodowej. Nawet jeśli ta umowa tymczasowa wygaśnie z końcem 2020 roku, to nie dotyczy to wspomnianego protokołu. Jest on bardzo niekorzystny dla strony brytyjskiej, co wypominano premierowi Borisowi Johnsonowi na jesieni 2019 roku, kiedy wynegocjowano traktat rozwodowy. Protokół irlandzki wprowadza faktycznie granicę celną w poprzek Zjednoczonego Królestwa, tj. na Morzu Irlandzkim, a więc między Wielką Brytanią a Irlandią Północną. Na podstawie protokołu można wprowadzić cła na wymianę handlową z Wielkiej Brytanii do Irlandii Północnej, jeśli zachodziłoby ryzyko, że towary mogą trafić na terytorium UE, a więc do Republiki Irlandii. Dlatego wymiana towarowa między Irlandią Północną a resztą Zjednoczonego Królestwa wymaga wypełnienia deklaracji eksportowych. Co więcej, na podstawie wspomnianego protokołu Unia ma prawo do kontrolowania pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorstwom w Irlandii Północnej, a jeśli są one powiązane z resztą kraju, to także pomocy udzielanej w Wielkiej Brytanii[18].
Protokół irlandzki w poważnym stopniu ogranicza możliwości prowadzenia niezależnej polityki fiskalnej i gospodarczej na własnym terytorium przez władze brytyjskie, w tym związanej z pobudzaniem konkurencyjności gospodarczej. W dobie pandemii stanowi to poważną trudność dla Brytyjczyków. Ponadto, dla strony brytyjskiej trudne do przełknięcia od samego początku było wprowadzenie granicy celnej wewnątrz własnego terytorium. Obawiano się, że może to osłabić kontrolę Londynu nad Irlandią Północną, co otwiera drogę do utraty tego terytorium (i jego połączenia z Republiką Irlandii). Nie sposób pogodzić takie obawy z pragnieniem odzyskania suwerenności. Do tego doszła europejska groźba dotycząca ograniczenia dostaw żywności do Irlandii Północnej po bezumownym brexicie. Dlatego odpowiedzią Johnsona na początku września było złożenie projektu ustawy do Westminsteru, w którym Zjednoczone Królestwo wycofuje się jednostronnie z najbardziej kontrowersyjnych zapisów protokołu irlandzkiego, które premier określił mianem „obraźliwych”[19]. Bruksela zareagowała bardzo emocjonalnie. Jeden z urzędników unijnych określił rząd brytyjski mianem populistycznego[20], co było częstą etykietą elit unijnych w przypadku rządów, które nie podzielały jej argumentów lub nie zgadzały się z kierunkiem lansowanej przez nie polityki. Wystosowała też kolejną groźbę, że zostanie odebrany Królestwu statusu „kraju trzeciego”, co oznacza utratę dostępu do rynku wewnętrznego UE dla przedsiębiorstw brytyjskich po wygaśnięciu umowy tymczasowej[21].
Eskalacja napięcia miała na celu wywarcie presji na drugą stronę, a bezumowny Brexit ponownie stał się wielce prawdopodobną opcją. Można było zrozumieć intencje Johnsona, który pragnął odzyskać suwerenność i udowodnić, że brexit może zakończyć się dla Brytyjczyków sukcesem gospodarczym. A do tego niezbędna była swoboda regulacyjna Westminsteru i niezależność od sądów unijnych. Także Europejczycy próbowali zachować po brexicie korzyści konkurencyjne w wymianie ze Zjednoczonym Królestwem, jak również dowieść, że wyjście z UE okazało się dramatyczną porażką. Były to przeciwstawne dążenia, które trudno pogodzić, zwłaszcza w dobie problemów gospodarczych i niezakończonej pandemii.
Przy okazji okazało się, że rynek wewnętrzny UE ma swoje pozytywy, ale również minusy. Korzystny jest przede wszystkim dostęp do tego rynku, najlepiej bezcłowy. Natomiast problemem są regulacje europejskie, które mogą zwiększać koszty działalności gospodarczej. Dotyczy to zwłaszcza przepisów określających warunki pracy, jak również ekologicznych lub powiązanych z ambitną polityką klimatyczną Unii. Ponadto, w ostatnich latach dyplomacja francuska czyniła wiele, aby wprowadzić takie rozwiązania regulacyjne w UE, które miały podwyższyć konkurencyjność własnych przedsiębiorstw na rynku wewnętrznym kosztem firm z Europy Środkowej, a więc regionu o niższych płacach i obciążeniach prawnych[22]. Pokazało to pewną tendencję w UE, która nasiliła się po brexicie, aby zwiększać ciężary regulacyjne dla państw bardziej konkurencyjnych, w tym wypadku ze wschodniej części UE. Niemniej tej samej tendencji obawiali się Brytyjczycy. Dlatego nie chcieli zgodzić się, aby po wyjściu z UE być nadal związanym regulacjami unijnymi. Nie chodziło jedynie o suwerenność brytyjskiego parlamentu i krajowej demokracji, ale przede wszystkim o możliwości tworzenia warunków dla konkurencyjności narodowej gospodarki. Dostrzegła to Angela Merkel, która w roku 2019 stwierdziła, że brexit oznacza pojawienie się u granic Unii potężnego konkurenta gospodarczego, który będzie stanowił wyzwanie dla przedsiębiorstw niemieckich obok dwóch innych potęg, tj. USA i Chin[23]. To pokazało koszty brytyjskiego wyjścia z UE dla strony europejskiej. Zamiast kontrolować regulacyjnie, a także korzystać z zasobów gospodarki brytyjskiej, Unia będzie zmuszona z nią rywalizować.
* * *
Strona unijna nie stawiała na utrzymanie jak najlepszych strategicznych więzi sojuszniczych ze swoim sąsiadem. Zamiast tego starała się doprowadzić do asymetrycznej umowy korzystnej głównie dla siebie, a jednocześnie pokazującej innym państwom członkowskim czym kończy się wychodzenie z Unii. To niestety eskalowało konflikt i utrudniało możliwość dla przyjaznych relacji w przyszłości. Tymczasem Zjednoczone Królestwo dysponowało nawet po brexicie zasobami, które wydają się bardzo ważne dla UE. Należy przede wszystkim wymienić potencjał ośrodków badawczych i uniwersyteckich Zjednoczonego Królestwa, zasoby finansowe londyńskiego City, bez którego europejskie instytucje finansowe mogą odczuwać poważne kłopoty, wreszcie możliwości dyplomatyczne i zdolności militarne tego państwa. Spory z Johnsonem były niestety kolejnym konfliktem w łonie zachodnich sojuszników. Wymienić wystarczy pogorszenie relacji Brukseli z Waszyngtonem, jak również spory o praworządność w łonie państw członkowskich UE. Czy w dobie niełatwych, a nawet pogarszających się relacji Unii z innymi sąsiadami, m.in. z Turcją i Rosją, jak również coraz bardziej asertywnych Chin – była to rozsądna strategia?
Autor: prof. dr hab. Tomasz Grzegorz Grosse
[1] Conclusions, Special meeting of the European Council (17, 18, 19, 20 and 21 July 2020), General Secretariat of the Council, Brussels, 21 July 2020.
[2] European Parliament resolution of 23 July 2020 on the conclusions of the extraordinary European Council meeting of 17-21 July 2020 (2020/2732(RSP)).
[3] D.M. Herszenhorn, F. Eder, Charles Michel, the budget deal and the art of the terrace tête-à-tête, „Politico”, 24.07.2020, https://www.politico.eu/article/charles-michel-the-mff-budget-deal-and-the-art-of-the-terrace-tete-a-tete/ [27.07.2020].
[4] Z. Darvas, Having the cake, but slicing it differently: ho wis the grand EU recovery fund allocated? Bruegel, July 23, 2020, https://www.bruegel.org/2020/07/having-the-cake-how-eu-recovery-fund/ [27.07.2020].
[5] Z. Darvas, op. cit.
[6] State of the Union Address by President von der Leyen at the European Parliament Plenary, 16 September 2020, European Commission, Brussels.
[7] D.M. Herszenhorn, M. de la Baume, Von der Leyen challenges EU capitals to step up, „Politico”, 16.09.2020, https://www.politico.eu/article/ursula-von-der-leyen-state-of-the-european-union-national-capitals-step-up/ [29.09.2020].
[8] State of the Union Address by President von der Leyen at the European Parliament Plenary, op. cit.
[9] Wirtschaftsminister Altmaier: „Ich bin nicht der Oberlehrer der Welt“, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”, 11.07.2020, https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/konjunktur/wirtschaftsminister-peter-altmaier-zu-china-corona-und-maskenpflicht-16855438.html [29.09.2020].
[10] Por. A. Michalski, Europeanization of National Foreign Policy: The Case of Denmark’s and Sweden’s Relations with China, Journal of Common Market Studies, 2013, volume 51, number 5, 884–900.
[11] Delsol Ch., Nienawiść do świata. Totalitaryzmy i ponowoczesność, Warszawa 2017, 268.
[12] Nowy start w obszarze migracji: budowanie zaufania i nowa równowaga między odpowiedzialnością a solidarnością, Komisja Europejska, Bruksela, 23 września 2020 r.
[13] E. Zolan, Commissioner: No one will like new EU migration pact, „EUobserver”, 18.09.2020, https://euobserver.com/migration/149475 [29.09.2020].
[14] State of the Union Address by President von der Leyen at the European Parliament Plenary, op. cit.
[15] J. Barigazzi, 5 things to know about Brussels’ new migration plan, „Politico”, 23.09.2020, https://www.politico.eu/article/5-things-to-know-about-brussels-new-migration-plan/ [29.09.2020].
[16] Ch. Delsol, Nienawiść do świata. Totalitaryzmy i ponowoczesność, op. cit., 268.
[17] Ch. Cooper, Boris Johnson angers everyone but Brexit talks limp on, „Politico”, 10.09.2020, https://www.politico.eu/article/boris-johnson-angers-everyone-but-brexit-talks-limp-on/ [29.09.2020].
[18] Protocol on Ireland/Northern Ireland, [in:] Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community, (2019/C 384 I/01), Official Journal of the European Union, CI 384, 12.11.2019.
[19] Z. Sheftalovich, Boris Johnson: UK wants to rewrite Brexit Withdrawal Agreement to stop EU being ‘abusive’, „Politico”, 17.09.2020, https://www.politico.eu/article/boris-johnson-uk-wants-to-rewrite-brexit-withdrawal-agreement-to-stop-eu-being-abusive/ [29.09.2020].
[20] B. Moens, Brexit negotiations hit low after UK’s ‘carpet-bombing’ tactics, „Politico”, 9.09.2020, https://www.politico.eu/article/brexit-negotiations-eu-uk-no-deal-withdrawal-agreement-irish-border-breach-international-law/ [29.09.2020].
[21] E. Casalicchio, Brexit: What just happened and what comes next, explained, „Politico”, https://www.politico.eu/article/uks-latest-brexit-fight-with-the-eu-explained/ [29.09.2020].
[22] T.G. Grosse, Widmo euroegoizmu. Unia Europejska na kursie ku protekcjonizmowi, Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, Raport 3/2017, http://cakj.pl/2017/09/21/raport-widmo-euroegoizmu-unia-europejska-na-kursie-ku-protekcjonizmowi/ [29.09.2020].
[23] Konkurrenz vor der Haustür Merkel warnt vor „Wettbewerber“ durch Brexit, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”, 13.12.2019, https://www.faz.net/aktuell/politik/konkurrenz-vor-der-haustuer-merkel-warnt-vor-wettbewerber-durch-brexit-16534702.html [29.09.2020].
Autor: prof. dr hab. Tomasz Grzegorz Grosse
Zadanie jest finansowane ze środków otrzymanych z Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego w ramach Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030 PROO
